Historisch perspectief Het CVS 40 jaar

Van zekerheid tot onzekerheid

Dr. Vincent van der Vinne - Mobiliteitshistoricus

Speciale bijdrage ter gelegenheid van 40 jaar CVS

Ter gelegenheid van 40 jaar CVS wordt een jubileumcongres georganiseerd. De ondertitel van dit congres is van oliecrisis tot kredietcrisis. Op lange termijn beschouwd heeft de oliecrisis van 1973 geen gevolgen gehad voor de groei van de automobiliteit in ons land en ook de kredietcrisis van 2008 zal geen cruciale rol in de toekomst van de mobiliteit spelen. Als mobiliteitshistoricus zou ik daarom graag een ander aspect willen bespreken, namelijk de verwachtingen die men heeft ten aanzien van de ontwikkeling van de automobiliteit en de gevolgen daarvan voor de ruimtelijke ordening in ons land. Want ondanks de oliecrisis verwacht men in 1973 een sterke toename van de automobiliteit.

1. Automobiliteit gaat zeker toenemen Veertig jaar geleden weet men het zeker.
De automobiliteit neemt sterk toe en dat vraagt om oplossingen. Dat blijkt uit studies. Een jaar voor de oliecrisis van 1973 publiceert het Nederlands Economisch Instituut (NEI) een groot onderzoek naar de verwachte toename van het autobezit en autogebruik in Nederland, de gevolgen daarvan en mogelijke oplossingen voor de verwachte problemen. Aan de hand van onder meer de veronderstelde bevolkingsgroei, de spreiding van de bevolking, de economische ontwikkeling, het besteedbaar inkomen en de groei van het autobezit, wordt de verwachte mobiliteit onderzocht. Aangenomen wordt dat ons land in het jaar 2000 7,5 miljoen auto's zal tellen. Het NEI verwacht dat onder invloed van het woon-werkverkeer, met name de automobiliteit van en naar Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Utrecht, Eindhoven, Arnhem/Nijmegen en Hengelo/Enschede bij onveranderde omstandigheden sterk zal toenemen. Uitgaande van een bepaald aantal auto's per rijstrook in de spits, kan de noodzakelijke uitbreiding van het wegennet worden berekend. Volgens deze berekeningen blijkt dat het nodig is om naar Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven, Arnhem en Nijmegen wegen tot 12 rijstroken aan te leggen. Het onderzoek bevat aanbevelingen om de sterke groei van de automobiliteit af te remmen. Eén daarvan is de toepassing van prijsmechanisme, een naar tijd en plaats gedifferentieerd prijssysteem. Verwacht wordt dat de invoering van een dergelijk systeem op weerstanden zal stuiten.

2. Groei niet faciliteren met infrastructuur
In de Nederlandse politiek staan de rechtse partijen tot dan toe wat kritisch ten opzichte van de 'nivellering' van het autobezit. De VVD komt bijvoorbeeld in 1967 met een publicatie over de invoering van prijsmechanisme. De PVDA beschouwt de auto juist als een goed dat de lagere inkomensgroepen niet onthouden mag worden. Na het verschijnen van het rapport van het NEI vindt een verschuiving in de politieke standpunten plaats. Vanaf 1973 proberen linkse en midden partijen beleid te formuleren, tot beperking van de toename van het autobezit en autogebruik. De VVD neemt afstand van haar eerdere publicatie en verzet zich tegen 'auto-pestende-maatregelen'. Desondanks wordt er vanaf het midden van de jaren zeventig bezuinigd op de aanleg van nieuwe wegen. De tweede oliecrisis leidt tot een periode van economische stagnatie in de jaren tachtig. Terugdringing van het autoverkeer door beperking van de aanleg van nieuwe wegen en vooral door stimulering van het openbaar vervoer wordt in de jaren tachtig breed gesteund in de Tweede Kamer. Achtereenvolgende kabinetten voeren een terughoudend beleid ten aanzien van de aanleg van nieuwe wegen en streven naar het oplossen van knelpunten. De wijziging heeft niet alleen te maken met een daadwerkelijke accentverschuiving, omdat er anders wordt gedacht over de aanleg van nieuwe wegen. Het streven naar beperking van de uitgaven is van groot belang.

3. Prijsmechanisme invoeren
Dat, door het openbaar vervoer te stimuleren, de groei van de automobiliteit kan worden teruggedrongen, blijkt met verloop van tijd een illusie. De groei van de automobiliteit is een complex proces, dat zich niet laat ombuigen door een enkele factor (het openbaar vervoer) te stimuleren. De voortgaande spreiding en scheiding van wonen, werken, recreëren, winkelen, enz., leiden tot toenemende mobiliteit, waar het openbaar vervoer amper op kan inspelen. De spreiding en scheiding van activiteiten stimuleert de automobiliteit en de toenemende automobiliteit stimuleert de scheiding en spreiding van activiteiten. Daarnaast blijkt dat door de aanleg van nieuwe wegen in de jaren zeventig, later gevolgd door het opheffen van knelpunten, de automobiliteit wordt gestimuleerd. Om in de toekomst een toenemende fileproblematiek te voorkomen, dient het gebruik van de auto veel meer te worden belast. Vanaf eind jaren tachtig worden er plannen ontwikkeld om prijsmechanisme in te voeren. In het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer uit 1988 wordt door minister Smit-Kroes het rekeningrijden geïntroduceerd. Het rapport voorziet een verdere toename van het autoverkeer. De groei van het autoverkeer zal de uitbreiding van de infrastructuur nodig maken. De groei van het autoverkeer te faciliteren door middel van de aanleg van nieuwe wegen, is onacceptabel vanwege de grote financiële offers die dit vergt (piekbelasting ontlasten en daarmee grotere overcapaciteit creëren). Niets doen is geen optie, omdat dan het zakelijk verkeer te veel hinder zal ondervinden van de fileproblematiek en dit de Nederlandse economie zal schaden. Daarom wordt het rekeningrijden als oplossing gezien. Het voorstel van minister Smit-Kroes is het eerste in een rij van voorstellen, die politieke partijen steunen en later weer afwijzen. Het laatste voorstel daartoe is van minister Eurlings uit november 2009. Dat plan staat ver af van de oorspronkelijke discussie uit de jaren zestig. De oorspronkelijke ideeën waren gericht op extra heffingen naar tijd en plaats, om daarmee de automobiliteit te beïnvloeden. Het voorstel van Eurlings is vooral gericht op een verandering van het fiscale stelsel. Er moet een verschuiving in het fiscale stelsel plaatsvinden, van het belasten van het bezit van een auto naar het gebruik daarvan. Daarbij mag er niet meer belasting worden geheven.

4. Toch uitbreiding van infrastructuur
Gedurende de jaren negentig stijgt het autobezit en de automobiliteit in ons land, waardoor de fileproblematiek toeneemt. Om daar een oplossing voor te bieden wordt vanaf het Kabinet Balkenende I (2002) fors geïnvesteerd in de uitbreiding van de infrastructuur. Daarmee vindt een verandering in beleid plaats. Lange tijd zijn de investeringen in de infrastructuur bewust laag gehouden om de automobiliteit af te remmen. Met steun van het CDA, LPF en VVD wordt nieuw beleid ingezet. Het verkeer moet weer in beweging komen. Daartoe worden op grote schaal wegen verbreed en aangepast. Op een later moment zal een prijssysteem worden ingevoerd. Dit beleid versnelt na de crisis van 2008. Middels de Crisis- en Herstelwet worden op tientallen locaties werkzaamheden aan de weginfrastructuur versnelt uitgevoerd. Veel werkzaamheden die vanaf het eerste kabinet van Balkende worden gestart, zijn inmiddels voltooid. Andere zijn in afronding of zullen naar verwachting binnenkort worden uitgevoerd. Daarmee is na veertig jaar een weginfrastructuur tot stand gebracht dat sterk lijkt op de voorspellingen van het NEI uit 1972. Ook het totaal aantal auto's wijkt weinig af van de verwachting uit 1973. In het jaar 2000 zijn dat er geen 7,5 miljoen, maar 7,2 miljoen auto's. In januari 2013 zijn dat er 7,9 miljoen. De voorspellingen in de studie naar de toekomst van het NEI zijn grotendeels uitgekomen. Het aantal auto's is toegenomen, de mobiliteit is gegroeid en dat heeft geleid tot een sterke uitbreiding van de infrastructuur. Tot slot heeft de invoering van prijsmechanisme op grote weerstanden gestuit.

5. Prijsmechanisme politiek onhaalbaarheid
De invoering van prijsmechanisme is politiek niet haalbaar. Het toekomstbeeld dat het NEI in 1972 schetst ten aanzien van de benodigde infrastructuur leidt allereerst in de politiek tot afwijzende reacties. Desondanks wordt er geen prijsmechanisme ingevoerd en wordt de infrastructurele capaciteit vergroot. Een oorzaak daarvan is dat naar mate het autobezit stijgt en de automobiliteit toeneemt, ook het electorale belang van de automobilist groeit. Maatregelen ter beperking van de groei van het autogebruik, worden door tegenstanders vertaald naar pogingen tot beperking van het autogebruik en/of het autobezit. Dat maakt linkse partijen electoraal kwetsbaar of zelfs ongeloofwaardig. Want een beperking van (de groei van) de automobiliteit zal met name aan de onderkant van de samenleving gevoeld worden en daarmee zullen zij hun eigen achterban treffen. Rechtse partijen kunnen daarentegen voordeel ondervinden van een voortgaande groei van het autobezit en autogebruik. Door op te komen voor de 'kleine' automobilist, kunnen zij electoraal voordeel behalen op partijen die voorstander zijn van invoering van prijsmechanisme. Daarnaast bevinden zich onder hun achterban ondernemers die direct of indirect gebaat zijn bij uitbreiding van de infrastructuur. Door op te komen voor de 'kleine' automobilist, kunnen rechtse partijen de belangen behartigen van kiezers afkomstig uit de traditionele linkse achterban en opkomen voor de belangen van de eigen traditionele achterban.

6. Auto steeds goedkoper
Politici en media dragen bij aan een beeld dat autorijden steeds duurder wordt en dat de auto een melkkoe is. Bijna twintig jaar na invoering van het 'kwartje van Kok', worden nog steeds oproepen gedaan om de heffing 'terug te geven'. Niemand lijkt zich af te vragen hoe een duurder wordende auto te rijmen valt met een sterke toename van het autobezit en de files. De realiteit is dat de auto niet steeds duurder is geworden, maar dat de auto voortdurend meer betaalbaar is geworden. De betere betaalbaarheid kan worden geïllustreerd met de verkoop van een nieuwe, populaire auto. Grafiek 1 laat de ontwikkeling zien van de prijs van de goedkoopste Volkswagen 'Kever' (tussen 1950 en 1978), gevolgd door die van de goedkoopste Opel Kadett (1979-1983) en de goedkoopste Opel Corsa (1984-2013). Het prijsverloop wordt vergeleken met de ontwikkeling van het bruto modaal jaarinkomen. Het blijkt dat rond 1960 een omslagpunt wordt bereikt. Tot die tijd ligt het modaal jaarinkomen lager dan de nieuwprijs van een Volkswagen, nadien wordt de auto steeds meer betaalbaar. Rond 2010 kan men ruim twee nieuwe Opel's kopen voor een modaal jaarinkomen.

Niet alleen de aanschaf van een auto is goedkoper geworden, dat geldt ook voor het bezit ervan. De motorrijtuigenbelasting op een auto van circa 1.200 kg daalt van ruim 3 procent van het bruto modaal jaarinkomen in de jaren vijftig en midden jaren zestig, naar circa 2,2 procent in de jaren zeventig. Sinds de jaren tachtig bedraagt het circa 2 procent van een modaal inkomen. Van belang is ook hoe lang men met een auto kan rijden. Jarenlang ligt de levensduur van de goedkopere auto's op nog geen 10 jaar. In 1990 bestaat bijvoorbeeld nog geen 20 procent van het wagenpark uit auto's die ouder zijn dan 10 jaar. Met name de laatste twintig jaar is de gebruiksduur van een auto verlengt. Momenteel bestaat bijna de helft van ons wagenpark uit auto's die ouder zijn dan 10 jaar. De langere levensduur en betere kwaliteit van auto's komt ook in de garantieperiode tot uiting. In vroegere jaren is een garantie van maximaal een jaar gebruikelijk, momenteel kan men auto's kopen met zeven jaar garantie. De gebruikskosten worden ondermeer bepaald door de brandstofkosten. De hoeveelheid brandstof die men verbruikt is met name afhankelijk van de hoeveelheid kilometers die jaarlijks worden gereden en het brandstofgebruik van de auto. In grafiek 2 worden de jaarlijkse kosten van het benzineverbruik in een percentage van het bruto modaal jaarinkomen weergegeven. De berekening gaat uit van het brandstofverbruik van een veel verkochte auto (zoals een Volkswagen Kever, Opel Kadett en Opel Corsa) van 1:10 in de jaren 50, 60 en 70, 1:12 in de jaren 80, 1:14 in de jaren negentig en 1:16 na 2000. Gekozen is voor een vaste jaarkilometrage van 15.000 km. De hoogte van de brandstofprijs is gebaseerd op de gemiddelde jaarlijkse benzineprijs per jaar (i n 2013 gedurende de eerste 7 maanden).

Uit dit voorbeeld blijkt dat de benzinekosten vanaf 1990 minder dan 5 procent van het bruto modaal inkomen bedraagt en kort na 2000 zelfs onder de 4 procent uitkomt. Uit al deze voorbeelden blijkt dat de autokosten voortdurend zijn afgenomen. De auto wordt daardoor niet alleen betaalbaar voor steeds lagere inkomensgroepen, het massale gebruik daarvan heeft ook zijn weerslag op de ruimtelijke inrichting in ons land. Voorbeelden daarvan zijn de aanleg van bedrijvenparken langs autosnelwegen en de verplaatsing van detailhandel naar 'meubelboulevards'. De Nederlandse samenleving is door de goedkope automobiliteit in belangrijke mate afhankelijk geworden van het gebruik van een auto.

7. Stijging van olieprijs
Nadat autokosten over een lange periode afnamen, vindt er in recente jaren een stijging in de gebruikskosten plaats. Uit grafiek 2 blijkt dat de benzinekosten ten opzichte van het inkomen inmiddels weer stijgen. De recente procentuele stijging van de brandstofkosten ten opzichte van het inkomen wordt niet veroorzaakt door een lager inkomen, maar door de stijging van de brandstofkosten. En deze stijging wordt niet zozeer veroorzaakt door hogere fiscale lasten, maar door de hogere prijs van aardolie. Grafiek 3 toont de gemiddelde jaarlijkse prijs van aardolie. Vanaf het begin van de jaren tachtig daalde de olieprijs en in 1998 werd de laagste prijs bereikt. Vanaf dat jaar stijgt de olieprijs.

Dat de prijs van aardolie stijgt heeft met twee ontwikkelingen te maken. Meer dan honderd jaar lang is olie gewonnen door een gat in de grond te boren, waarna de olie naar boven komt. Dit wordt de conventionele olie genoemd. De winning van conventionele olie heeft in 2006 mondiaal gepiekt en neemt sindsdien af. Hierdoor raakt men meer afhankelijk van andere bronnen, zoals onconventionele olie. Dat is bijvoorbeeld de olie die gewonnen wordt uit de diepzee en uit de Canadese teerzanden. Deze olie is duurder om te winnen dan de conventionele olie. Hoe hoger de prijs van olie, des te meer onconventionele olie geproduceerd kan worden. Een andere factor die de prijs van olie beïnvloed is de toenemende vraag uit bijvoorbeeld de opkomende economieën en uit landen in het Midden Oosten. De stijgende vraag wordt deels veroorzaakt door de economische ontwikkeling van deze landen en deels door een groeiende bevolking. De vooruitzichten laten een toenemende vraag naar olie zien.

8. Verwachte olieprijs
In afgelopen jaren zijn er rapporten verschenen van onder meer het IMF en de OESO. Rekeninghoudend met enerzijds een toenemende vraag, waardoor de prijs van olie stijgt en waardoor er meer (moeilijk toegankelijke) olie kan worden opgespoord en gewonnen, en anderzijds met een toenemende vraag terwijl de conventionele bronnen minder opbrengen, worden verwachtingen gedaan ten aanzien van de olieprijs in 2020. Volgens een rapport van het IMF uit 2012 kan hierdoor de olieprijs oplopen tot 180 dollar per vat in 2020, volgens een rapport van de OESO uit 2013 kan de olie prijs oplopen tot 270 dollar per vat. Circa de helft van de mondiale olieproductie is bestemd voor de transportsector en de toenemende vraag naar olie wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door de toenemende mobiliteit. Het is nog maar de vraag of zuiniger auto's en vliegtuigen mondiaal gezien de vraag naar olie zullen verminderen (Jeverson-paradox). Te verwachten is dat de olieprijs, afhankelijk van economische ontwikkelingen (groei en recessie) en politieke spanning, voortdurend op en neer zal gaan, waarbij deze op langere termijn verder zal stijgen.

9. Afname van automobiliteit en autobezit
De gestage stijging van de olieprijs heeft gevolgen voor de economie, het besteedbaar inkomen van particulieren, de aanschaf van auto's en het gebruik daarvan. In de jaren tachtig en negentig kunnen voortdurend lagere inkomensgroepen tot de aanschaf en het gebruik van een auto overgaan. In 1990 is circa 35 procent van de huishoudens met een laag inkomen in bezit van een auto, in 2004 is dat meer dan 50 procent. Ook het bezit van een tweede auto in huishoudens is sterk gestegen, van nog geen 10 procent in 1985 naar ruim 20 procent in 2007. Naar mate er steeds lagere inkomensgroepen in bezit komen van een auto, wordt de financiële ruimte tussen zich een auto kunnen veroorloven en deze niet meer kunnen betalen ook voortdurend smaller. Een stijging van de olieprijs/brandstofkosten leidt tot een keerpunt, waarbij het gebruik van een auto wordt beïnvloed. Eind 2012 publiceerde het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid voor het eerst over de afnemende automobiliteit in ons land. In andere publicaties, zoals in De Telegraaf/AutoVisie, is hierover al in 2011 en begin 2012 geschreven. De automobiliteit vlakt in ons land sinds 2005 af (in absolute cijfers). Per inwoner vlakt het autogebruik in ons land al sinds het jaar 2000 af. Het KiM bespreekt als mogelijke oorzaken de verzadiging van het autobezit en- gebruik, een ander mobiliteitsgedrag van jongeren en de opkomst van de internetsamenleving. Aan de gestegen brandstofkosten besteedt het KiM amper aandacht. Dat is onterecht, bijvoorbeeld omdat een stijgende benzineprijs voor veel ophef in de samenleving zorgt, getuige de vele krantenkoppen wanneer er een nieuw prijsrecord wordt gevestigd. Daarnaast nemen ook de parkeerkosten in steden toe. Niet alleen zijn de tarieven in veel steden gestegen, ook het gebied waarin parkeergelden worden gevraagd is in veel steden de laatste jaren in oppervlakte toegenomen. Naarmate de olieprijs in de toekomst verder stijgt, zal de invloed daarvan op de automobiliteit toenemen. Naast een afname van het autogebruik, is ook een afname in het autobezit in ons land te verwachten. Onder met name jongeren en dertigers neemt het autobezit de laatste jaren af. De belangrijkste toename van het autobezit vindt onder vijfenzestigplussers plaats. Maar naarmate zij ouder worden, zal ook onder de ouderen het autobezit op termijn stagneren en afnemen.

10. Van zekerheid tot onzekerheid
De zekerheid van veertig jaar geleden, dat het autobezit zal toenemen en de automobiliteit zal groeien, is nu verdwenen. Hiervoor is onzekerheid in de plaats gekomen. Want de groei van de automobiliteit is omgeslagen in een afname daarvan. De toename in het autobezit stagneert. Het is een vraag of de nieuw aangelegde capaciteit van de weginfrastructuur in de toekomst optimaal benut zal worden. De kans bestaat dat later zal blijken dat de uitgaven economisch onrendabel zijn. Net als dat toenemende automobiliteit gevolgen heeft voor de ruimtelijke inrichting, zal ook een afname van de automobiliteit gevolgen hiervoor hebben. De uitdaging ligt voor politici en planologen in hoe te anticiperen op een verwachte afnemende automobiliteit (onder met name de lagere inkomensgroepen), terwijl onze samenleving, mede door de huidige ruimtelijke inrichting, in belangrijke mate afhankelijk is van het massaal gebruik van de auto. Daarbij is het niet duidelijk tot op welk niveau de automobiliteit zich in de komende veertig jaren zal ontwikkelen en met welke snelheid veranderingen zullen plaatsvinden. De toekomst is daardoor vol onzekerheden.

Literatuur
British Petrol (BP), Statical Review 2013 (2013).
International Monetary Fund, J. Benes, e.a., The future of oil: geology versus technology (Mei 2012).
H. Jeekel, De auto-afhankelijke samenleving (Delft, 2011).
Nederlands Economisch Instituut, Integrale verkeers- en vervoerstudie, hoofdrapport (Den Haag, 1972).
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Mobiliteitsbalans 2012 (DenHaag, 2012).
Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, deel a: beleidsvoornemen (Den Haag, 1988).
Organisation for Economic Co-operation and Development, J-M Fournier, e.a., The price of oil - will it start rising again? OECD economics department working paper No.1031 (Maart 2013).
M. Smaal, Politieke strijd om de prijs van automobiliteit (Delft, 2012).
V. van der Vinne, De autoproblematiek in Nederland (Zutphen, 2010).
V. van der Vinne, Nederland ontkent de oliecrisis (Zutphen, 2011).
V. van der Vinne, De automobiliteit neemt af (www.telegraaf.nl/autovisie/, 17-02-2012).
V. van der Vinne, Zuinige auto's zijn slecht voor het milieu (www.telegraaf.nl/autovisie/, 4 december 2012).
V. van der Vinne, Autobezit onder 50 plus stijgt (www.telegraaf.nl/autovisie/, 22 juni 2013).